מראה מקום: פ"ד לא (1) 770

 

אודות פסק הדין

 ערעור אזרחי מס' 439/76

 

  הסתדרות מכבי ישראל, מרכז קופת-חולים מכבי

 

 נגד

 

  מדינת ישראל (הלשכה לשיקום נכים)

 

בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט לערעורים אזרחיים

 

 [5.1.77]

 

לפני השופטים ויתקון, עציוני, י' כהן

 

 חוק נכי רדיפות הנאצים, תשי"ז-1957, ס"ח 103, סעיפים 21, 1 (הגדרת "נכה") - תקנות נכי רדיפות הנאצים (טיפול רפואי), תשי"ט-1958, ק"ת 250, תקנות 3, 4, 5, 6, 12 - חוק בתי המשפט, תשי"ז-1957, ס"ח 148, סעיפים 19 [תוקן: ס"ח, תשל"ה, 106], 29 [תוקן: ס"ח, תשכ"ד, 66; ס"ח, תשל"ה, 106] - פקודת הרשמים [נוסח חדש], תשל"א-1971, דמ"י 436, סעיף 12 - הסכם בן מדינת ישראל ובין הרפובליקה הפדיראלית של גרמניה, 1952 [כ"א 69, כרך 3, ע' 75], פרוטוקול מס' 1 (ע' 104), סעיף 14 - הסכם ממלכת-הירדן ההאשמית-ישראל על שביתת נשק כללית [כ"א 3, כרך 1, ע' 37].

 

 בין החברים הנמנים על המערערת, שהיא אגודה לעזרה רפואית, ישנם גם נכים לפי חוק נכי רדיפות הנאצים, תשי"ז-1957, אשר זכאים מכוח סעיף 21 לחוק זה, ומכוח תקנות נכי רדיפות הנאצים (טיפול רפואי), תשי"ט-1958, לקבל מן המדינה-המשיבה טיפול רפואי. המערערת תובעת מן המשיבה שיפוי עבור טיפול רפואי שהגישה לחבריה הנכים ולשם כך היא טוענת ,בין היתר, לאי-סבירות התקנות הנ"ל.

 

 בית-המשפט העליון פסק -

 

 א. (1) המבחן לקביעת מהותה של החלטה, אם היא פסק -דין או החלטה אחרת, איננו מבחן מהותי כי אם מבחן פורמלי, והשאלה אותה יש לשאול הינה אם יחד עם מתן ההחלטה תמה מלאכתו של השופט.

 (2) דחיית בקשה למחיקת תביעה על-הסף דינה כדין "החלטה אחרת", אשר עליה ניתן לערער ברשות בלבד.

 ב. (1) כללי המשפט הבינלאומי ההסכמי אינם נקלטים אוטומטית לתוך המשפט הישראל, אלא יש צורך בחקיקה משלימה מיוחדת ומפורשת כדי שייהפכו לחלק מן המשפט הישראלי.

 (2) זכויותיהם של נכי רדיפות הנאצים, שהם אזרחי ישראל, מתמצות בחוק נכי רדיפות הנאצים.

 

 

= 771 =

 

 

 

 ג. (1) נדרשת מידה קיצונית של אי-סבירות על-מנת שבית-המשפט יפסול תקנות שהותקנו על-ידי שר.

 (2) תקנות נכי רדיפות הנאצים (טיפול רפואי), תשי"ט-1958, אינן סותרות לא את מטרת חוק נכי רדיפות הנאצים, ולא את המדיניות המסתתרת מאחוריו.

 

 פסקי-דין של בית-המשפט העליון שאוזכרו:

 

 [1] ע"א 41/51 הממונה על רכוש האויב, ואח' נ' מרי לואיז פישר, ואח', פ"ד ה 957; פ"ע ד 440.

 [2] המ' 163/54 ד"ר א' סלומון נ' חיה סלומון, ואח', פ"ע יח 167.

 [3] ע"א 39/60 דב אבשלום, ואח' נ' קופת הפנסיה למורי מערכת החינוך בישראל בע"מ (בפירוק מרצון), ואח', פ"ד יד 795; פ"ע מו 105.

 [4] ע"א 309/62 רוזה מולוטוק-שטיגליץ נ' יצחק שטיגליץ, פ"ד יז 123.

 [5] ע"א 226/61 מאיר דורון, ואח' נ' אילנה ו-שרה צחובל וערעור שכנגד, פ"ד טז 1911.

 [6] ע"א 835/75 עלי בריק נ' גדעון גולדפיז, פ"ד ל(2) 604, 608.

 [7] ע"א 25/55, 145/55, 148/55 האפוטרופוס לנכסי נפקדים נ' עבד אל-לטיף סמרה;

 איבראהים אל-ראבי; אמנה ג'יוסי, פ"ד י 1825, פ"ד י 1829; פ"ע כו 209.

 [8] ע"א 311/57 היועץ המשפטי לממשלה נ' מ' דיזנגוף ושות' (שיט) בע"מ, ואח', פ"ד יג 1026, 1039, 1037; פ"ע מ 247.

 [9] בג"צ 108/70 יהודה מנור, ואח' נ' שר האוצר, פ"ד כד(2) 442, 445.

 [10] בג"צ 207/60 יוליאנה פרידלנדר נ' הרשות המוסמכת לצורך חוק נכי רדיפות הנאצים, תשי"ז-1957, ואח', פ"ד יד 2390, 2392; פ"ע מט 408.

 [11] בג"צ 120/73 אברהם טוביס, ואח' נ' ממשלת ישראל, ואח', פ"ד כז(1) 757,

 762.

 

 פסקי-דין אנגליים שאוזכרו:

 

;‎[12] KRUSE V. JOHNSON (1898) 2 Q.B. 91; 67 L.J.Q.B. 782; 78 L.T. 647

,J.P. 469; 46 W.R. 630; 14 TL.R. 416; 42 SOL. JO. 509; 19 COX 62

.(.C.C. 103 (D.C

 

 הערות:

 

 1. ל"החלטה אחרת" לצורך ערעור, עיין: ע"א 605/76 המרכז המסחרי החיפאי הראשון בע"מ נ' מוריס לוי, פ"ד לא(1) 620 וההערות שם; המ' 28/75, 216/75 ליאו גולדברג בע"מ נ' ג'מיל סלמה, פ"ד כט(2) 188; ע"א 286/72 רינה פרץ, ואח' נ' ברקליס בנק אינטרנשיונל לימיטד, ואח', פ"ד כז(2) 159.

 

 2. (א) לסבירות חקיקת-משנה, עיין: בג"צ 120/73 אברהם טוביס, ואח' נ' ממשלת ישראל, ואח', פ"ד כז(1) 757 והערה 2 שם; בג"צ 476/72 פאוזי דקה, ואח' נ' שר התחבורה, פ"ד כז(1) 699.

 

 (ב) עיין גם: ד"ר א' ברק "פיקוח בתי-המשפט על חקיקת משנה" הפרקליט כא 463;

 נ' מאיר "על מעמדה של חקיקת-משנה" עיוני משפט א 374.

 

 

= 772 =

 

 

 

 ערעור וערעור שכנגד על החלטתו של בית-המשפט המחוזי, תל-אביב-יפו (השופט ש' קוארט), מיום 10.5.76, ב-המ' 3945/75 (ת"א 603/72). הערעור והערעור שכנגד נדחו.

 

     ד"ר ס' וולף - בשם המערערת (המשיבה בערעור שכנגד);

     ד"ר ח' גולדווטר, בא-כוח היועץ המשפטי לממשלה - בשם המשיבה

 (המערערת בערעור שכנגד)

 

פסק-דין

 

 השופט עציוני: המערערת והמשיבה בערעור שכנגד היא אגודה עותמנית המכונה - הסתדרות "מכבי" ישראל, מרכז קופת חולים "מכבי", אגודה לעזרה רפואית, ואילו המשיבה והמערערת בערעור שכנגד היא המדינה.

 

 בין החברים הנמנים על המערערת ישנם גם נכים לפי חוק נכי רדיפות הנאצים, תשי"ז-1957, אשר זכאים מכוח סעיף 21 לחוק זה, ומכוח תקנות נכי רדיפות הנאצים (טיפול רפואי), תשי"ט-1958, שהתקין שר האוצר על-פיו, לקבל מן המשיבה טיפול רפואי בהקשר לנכותם זו.

 

 המערערת איננה חייבת על-פי תקנונה ליתן לחברים נכים אלה את הטיפול הרפואי הנ"ל. אולם היות ואלה האחרונים מעוניינים לקבלו דוקא מידיה, העניקה להם אותו המערערת, והיא ממשיכה להעניק להם אותו גם היום, תמורת תשלום אשר את מועד פרעונו היא דוחה.

 

 והנה פנתה המערערת לבית-המשפט המחוזי ותבעה מן המשיבה בתיק אזרחי 603/72 סכום של 10,000 ל"י כשיפוי עבור הטיפול הרפואי הנ"ל שהעניקה לחבריה הנכים, מתוך שהיא שומרת לעצמה את הזכות להגיש תביעות שיפוי נוספות כנגד המשיבה בהקשר עם חברים-נכים אחרים המקבלים טיפול רפואי דומה מידיה, ואשר סכומן עולה, כטענתה, על 600,000 ל"י.

 

 בבית-המשפט המחוזי ניסתה המערערת לבסס את תביעתה לשיפוי על שלוש טענות חלופיות עיקריות: האחת, בדבר בטלותן של התקנות הנ"ל מחמת אי-סבירות; השניה, בדבר התעשרות המשיבה שלא כדין על חשבונה של המערערת; ואילו השלישית, בדבר חיובה של המשיבה לשפות את המערערת מכוח הסכם, מפורש או מכללא, הקיים ביניהן לענין זה.

512259265

 

 המשיבה הגישה מצדה בקשה לבית-המשפט המחוזי, בתיק המ' 3945/75, למחוק או לדחות על-הסף את תביעתה של המערערת מחוסר עילה, ולחלופין, למחוק את הסעיפים 9-13 לכתב-התביעה, אשר ענינם בטענותיה הראשונה והשניה של המערערת, כפי שתואר לעיל.

 

 

= 773 =

 

 

 

 השופט המלומד בבית-משפט קמא דחה את בקשתה של המשיבה לענין הטענה בדבר התעשרות המשיבה שלא כדין, ולענין הטענה בדבר קיומו של הסכם, מפורש או מכללא, בין המשיבה לבין המערערת, אך קיבל את בקשתה לענין הטענה בדבר בטלותן של התקנות מחמת אי-סבירות, וקבע בהחלטתו לאמור:

 

 "לאור האמור לעיל רשאית התובעת להוכיח רק את עילת ההסכם ואת העילה לעשיית עושר ולא במשפט, אין התביעה מגלה עילות אחרות."

 

 מכאן הערעורים אשר בפנינו. המערערת מערערת על חלקה האחרון של החלטת השופט המלומד בבית-משפט קמא, ואילו המשיבה מערערת בערעור שכנגד על חלקה הראשון של החלטה זו.

 

 בסיכומי טענותיו העלה בא-כוח המערערת את הטענה, כי החלטתו של השופט המלומד בבית-משפט קמא שלא למחוק על-הסף את תביעתה של המערערת בגין טענותיה החלופיות השניה והשלישית, מהווה "החלטה אחרת" כמשמעות סעיף 19 לחוק בתי המשפט, תשי"ז- 1957, ולכן לא ניתן לערער עליה בזכות, כי אם ברשות בלבד.

 

 לשון אחרת, השאלה היא מה דינה של דחיית בקשה למחיקת תביעה על- הסף לצורך ערעור? האם יש לראותה כפסק-דין, שאז ניתן לערער עליה בזכות, או שמא יש לראותה כ"החלטה אחרת", שאז ניתן לערער עליה ברשות בלבד?

 

 ב-ע"א 41/51, [1], קבע השופט ויתקון כי דחיית בקשה למחוק המרצה ‎LIMINE IN

 היא בבחינת צו הניתן לערעור ברשות. אך ספק רב אם אמנם ניתן להיעזר בהחלטה זו לצורך קביעת ההלכה היום. ראשית, השאלה שנשאלה שם היתה אם בכלל החלטה שכזו ניתנת לערעור; שנית, וכאן העיקר, החלטתו של השופט ויתקון ניתנה בזמן שאבן- הבוחן לפיה הבחינו בין פסק-דין לבין "החלטה אחרת" היתה שונה מזו המוכרת כיום בדין הנוהג.

 

 עד לכניסתו לתוקף של חוק בתי המשפט, תשי"ז-1957, היה המבחן לענין זה מבחן מהותי גרידא, משמע, השאלה אשר היו שואלים היתה אם הכריע השופט באופן מהותי בזכות מזכויות הצדדים המתדיינים. אם כן, הרי המדובר היה בפסק-דין. אם לאו, הרי המדובר היה ב"החלטה אחרת" (ראה זוסמן, סדרי הדין האזרחי, מהדורה רביעית, בע' 584).

 

 לפי מבן זה, הרי דחיית בקשה למחיקת תביעה על-הסף דינה כדין "החלטה אחרת", שהרי אין כאן הכרעה מהותית בזכות מזכויות הצדדים המתדיינים. אך לפי גישה זו גם החלטה בדבר מחיקת תביעה על-הסף דינה כדין "החלטה אחרת" מאותה סיבה, ואמנם בדרך זו הלך בית-משפט זה ב- המ' 163/54, [2].

 

 כאמור, המבחן הנ"ל לא התיישב עם הרעיון הגלום בסעיפים 19 ו-29 לחוק בתי המשפט, תשי"ז-1957, ובסעיף 12 לפקודת הרשמים [נוסח חדש], תשל"א-1971, לפיו

 

 

= 774 =

 

 

 

 עם סיום הדיון, משגמר השופט (או הרשם) את מלאכתו, נפתחים בפני בעל-הדין הרואה עצמו מקופח שעריו של בית-המשפט לערעורים (זוסמן, שם, בע' 583).

 

 ואמנם ב-ע"א 39/60, [3], קבע בית-משפט זה מבחן חדש לעניננו באמרו:

 

 "ענין פלוני הובא לפני בית-המשפט. כאשר סיים בית-המשפט את הדיון באותו ענין, הרי לפניך, בדרך כלל, פסק-דין הניתן לערעור ללא נטילת רשות.

 כאמור, אין זה חשוב עוד, אם קבע בית-המשפט בפסק-הדין לחלוטין את זכויותיהם  של  הצדדי ביחס לענינים השנויים במחלוקת."

 

 וב-ע"א 309/62, [4]:

 

 "המבחנים אשר על-פיהם אנו קובעים היום, אחרי צאת חוק בתי המשפט משנת 1957 מה דין החלטה פלונית לענין הערעור שונים כידוע מהמבחן שהיה מכריע בעבר, ראה ע"א 39/60, [3] ו-ע"א 226/61, [5]. אין החלטת השופט פסק-דין אלא אם סיים בה את הדיון במחלוקת שהובאה לפניו וגמר את מלאכתו. המבחן הקובע כי קיימת זכות ערעור כש'נסגר תיק' עת ניתנה ההחלטה, אף שאינו מנוסח בלשון משפטית-טכנית, ישמש לנו בדרך כלל מורה-דרך יעיל לברר אם יצא פסק-דין או לא..."

 

 המבחן איפוא איננו מבחן מהותי כי אם מבחן פורמלי, או אפילו אדמיניסטרטיבי.

 השאלה שיש לשאלה היא אם יחד עם מתן ההחלטה תמה ונשלמה מלאכתו של השופט, והתיק נסגר, שאז בפנינו פסק-דין, או שמא עדיין נותר לשופט מה לעשות, והתיק לא נסגר, שאז בפנינו "החלטה נוספת" (וראה לאחרונה ע"א 835/75, [6], בע' 608).

93536836958

 

 אם ניישם את המבחן האמורעל עניננו אנו, משמע, דחיית בקשה למחיקת תביעה על-הסף, הרי אין ספק בלבי כי המדובר הוא ב"החלטה אחרת", ולא בפסק-דין. החלטה שכזו אינה סוגרת את התיק. ההיפך הוא הנכון. לאחר מתן החלטה כזו מתחילה פרשת הראיות, ולשופט נותרה עוד מלאכה רבה לעשותה בטרם ייסגר התיק. החלטה שכזו איננה קובעת אלא את גורלו של צעד אחד במשפט ואין לומר עליה לבטח שיש בה משום קיפוח בעל-דין שנגדו היא ניתנה, שכן אותו בעל-דין יכול בסופו של הדיון לזכות במשפט, ואם יינתן פסק-הדין לטובתו, יוצא שלא קופח כלל (ראה זוסמן, שם, בע' 583-584, וראה זוסמן, שם, בע' 329, תומך באותה מסקנה: "החלטת בית-המשפט, המסרבת לדחות תביעה על-הסף, איננה פסק-דין, אלא 'החלטה אחרת', אשר ניתנת לערעור ברשות בלבד").

 

 אשר-על-כן בדין נטענה טענתו של בא-כוח המערערת. המשיבה יכולה היתה לערער על החלטת השופט המלומד בבית-משפט קמא רק לאחר שקיבלה רשות לכך, ומשלא נתקיים תנאי זה, אין אנו יכולים להיזקק לערעורה.

 

 

= 775 =

 

 

 

 הטענה, כי החלטתו של השופט המלומד בבית-משפט קמא "החלטה אחרת" היא, לא נטענה אהדדי. בא-כוח המשיבה כלל לא העלה אותה בסיכומי טענותיו כנגד ערעורה של המערערת. אמנם הכלל כיום הוא, כי החלטתו של שופט הדוחה תביעה או מוחקת אותה על-הסף הינה פסק-דין, וניתן לערער עליה בזכות (ראה ע"א 39/60, [3], הנ"ל, וראה זוסמן, שם, בע' 584-585), אך במה דברים אמורים, בהחלטה הדוחה או מוחקת על-הסף את התביעה כולה, ואילו כאן - שאני. החלטתו של השופט המלומד בבית-משפט קמא דחתה או מחקה על-הסף טענה אחת בלבד מגדר טענותיה של המערערת, וספק בעיני אם אמנם הכלל הרחב שציינתי לעיל חל גם על מקרה זה, שהרי ניתן לבוא ולומר כי כל עוד עומדות וקיימות טענותיה האחרות של המערערת, התיק עצמו לא נסגר, ולפיכך החלטתו של השופט "החלטה אחרת" היא.

 

 יתירה מזו, בל נשכח כי אם תזכה המערערת בטענותיה האחרות, הרי תבוא על סיפוקה, שהרי הסעד שביקשה אחד ויחיד הוא - שיפוי עבור הטיפול הרפואי שהעניקה לחבריה הנכים - ואם לא תזכה בטענותיה האחרות, עדיין עומדת לה זכות ערעור על פסק-הדין כולו, כולל הטענה שנדחתה בשלב זה של המשפט.

 

 ואולם נוכח העובדה שבא-כוח המשיבה כלל לא עורר טענה זו, ונוכח העובדה כי ענין לנו כאן בשאלה משפטית גרידא שהצדדים כבר התייחסו אליה בטענותיהם, החלטתי להיכנס לגופו של ענין ולדון בטענותיה של המערערת בערעור זה לגופן.

 

 הקושי העיקרי בפניו ניצבת המערערת נובע מן ההסדר, אותו מעניקים חוק נכי רדיפות הנאצים והתקנות שהותקנו על-פיו, לענין הטיפול הרפואי שנכה לפי חוק זה זכאי לקבל על חשבון המדינה. סעיף 21 לחוק קובע:

 

 "נכה הזכאי לתגמולים יקבל על חשבון המדינה, בתנאים ולפי כללים שייקבעו בתקנות, טיפול בנכות שבגללה הוכר כנכה הזכאי לתגמולים, בכל עת שיתגלה צורך בו.

 בסעיף זה 'טיפול' - טיפול רפואי ובכלל זה טיפול חירורגי, בדיקות רפואיות, אישפוז, טיפול בית, אספקת רפואות, מכשירים רפואיים, תותבות, מכשירים אורטופדיים, מכשירי תנועה לקיטעים ומשותקים וכלבי הנחיה לעיוורים והשתתפות בהוצאות החזקתם של כל אלה."

 

 מכוח חוק זה התקין שר האוצר תקנות משלימות לסעיף 21 הנ"ל. אלו הן תקנות נכי רדיפות הנאצים (טיפול רפואי), תשי"ט-1958. לפי תקנה 3 רשאי נכה הטוען שהוא זקוק לטיפול לפי סעיף 21 לחוק לפנות לרופא מוסמך אשר יחליט אם אמנם זקוק הוא לטיפול, ומה הוא הטיפול. על החלטה זו מקנה תקנה 4 זכות ערעור לנכה בפני הרופא המוסמך הראשי, והחלטתו של זה האחרון היא החלטה סופית לענין זה. לפי תקנה 5 הרי משקבע רופא מוסמך טיפול כאמור, על הנכה לפנות למוסד מוסמך שקבע הרופא, למתן הטיפול, ובהתקיים התנאים המפורטים בתקנה 6, אף למוסד שאיננו מוסמך, כל זאת על חשבון

 

 

= 776 =

 

 

 

 המדינה. לפי תקנה 12 רשאי רופא מוסמך ראשי לאשר הוצאות שהוציא נכה עבור טיפול שקיבל ללא אישור מראש של רופא מוסמך ראשי כאמור, אם נתמלאו באופן מצטבר חמישה תנאים המפורטים בתקנה, ובכללם כי הנכה לא קיבל אישור כאמור מסיבה שיש בה צידוק, והשהיית הטיפול עשויה היתה לסכן את חייו, או להגדיל את נכותו, או לבך את ריפויו.

 

 מנוסח סעיף 21 לחוק עולה בבירור כי המחוקק בחר להשאיר בידי מחוקק-המשנה את קביעת הדרך לפיה יוענק הטיפול הרפואי לנכים, ומחוקק-המשנה בחר בדרך לפיה יוענק לנכים הנזקקים לכך טיפול רפואי בעין על חשבונה של המדינה, במוסדות רפואיים שהוסמכו לכך, וכי רק במקרים יוצאים-מן-הכלל יוכל נכה לפי חוק זה לקבל טיפול על דעת עצמו, בכל מקום שירצה, ולקבל מן המדינה, לאחר מכן, החזר הוצאות בגין טיפול זה.

 

 כבר כאן כדאי לציין, כי אין חולק על כך שהמערערת איננה מוסד רפואי מוסמך לצורך התקנות הנ"ל, ואף לא נתקיימו במקרה זה התנאים המפורטים בתקנה 12, דבר שהיה מאפשר למערערת לתבוע החזר הוצאות מן המדינה, בעמדה בנעליהם של הנכים שלהם העניקה את הטיפול הרפואי, גם אם היא איננה מוסד מוסמך כאמור בתקנות.

 

 בא-כוח המערערת חוזר וטוען בפנינו, כי התקנות שהותקנו על-ידי שר האוצר במטרה להסדיר את מתן הטיפול הרפואי לנכים, לפי סעיף 21 לחוק נכי רדיפות הנאצים, הן בטלות, משום היותן בלתי-סבירות הרקע לטענה זו מוסבר היטב בדבריו של השופט בבית-משפט קמא:

 

 "ביום 10.9.52 נחתם בלוכסמבורג הסכם שילומים בין מדינת ישראל לבין הרפובליקה הפדראלית של גרמניה (להלן - 'גרמניה'), כתבי אמנה י"ג, 62.

 לאמנה מצורף מכתבו של מ' שרת שר החוץ של ישראל דאז (המסומן 1 (א)), ובו נאמר שממשלת ישראל יוצאת כאן מההנחה שתביעותיהם של אזרחים ישראלים לפי החוקים הנוהגים ברפובליקה של גרמניה... בדבר פיצויי... לא יפגעו על-ידי חתימת הסכם זה. אולם הוראות סעיף 14 של פרוטוקול מס' 1 שנערך ונחתם בין איגוד האירגונים היהודיים לייצוג התביעות היהודיות החמריות נגד גרמניה ובין ממשלת הרפובליקה הפדראלית של גרמניה, לא יחולו על אזרחים ישראלים אלא במידה שהוראות אלה נוגעות לתשלום פיצויים על שלילת חופש ולתשלום קצבאות שנתיות לשאירים של נרדפים.

 פרוטוקול מס' 1 הנ"ל מצורף אף הוא לאמנה, ובסעיף 14 בו נאמר כי בני- אדם, אשר נרדפו בימי משטר האימים הנציונל-סוציאליסטי בשל דעותיהם המדיניות, גזעם או אמונתם או השקפת עולמם, יקבלו מהממשלה הגרמנית פיצויים נאותים בשל שלילת חירות ונזק לבריאות ולאברי גוף. אולם הותנה בסעיף זה שאין הוראתו חלה אם צרכיו של הנרדף ניתנים לו על-ידי המדינה או על-ידי אירגון בינלאומי בגלל הנזק שסבל מהרדיפה.

 

 

= 777 =

 

 

 

 התוצאה של מסמכים אלה היא, שגרמניה פטורה מלפצות אזרחי ישראל, אשר היו בני אדם נרדפים ונפגעו כאמור, פרט לחובה של תשלום פיצויים בשל שלילת חופש,  ושל  תשלום  קצבאות שנתיות לשאירים נרדפים..." "... לצורך ביצוע האמנה חוקק בישראל חוק נכי רדיפות הנאצים הנ"ל..."

 

 טען בא-כוח המערערת בבית-משפט קמא, והרי הוא חוזר וטוען בפנינו, כי התקנות הינן בלתי-סבירות מאחר והן מקנות לנכים אזרחי ישראל זכויות פחותות לטיפול רפואי מאלה שהיו זכאים להן לפי החוק הגרמני, אלמלא האמנה והחוק. ובמה דברים אמורים? יהודי אזרח מדינה אחרת, זכאי לפי החוק הגרמני להחזר הוצאות מגרמניה בגין הוצאות טיפול רפואי בכל מקום ואצל כל רופא, ואילו התקנות, בפרשן "טיפול רפואי" בחוק נכי רדיפות הנאצים כטיפול רפואי בעין בלבד (להוציא את תקנה 12), שוללות זכות זו מנכים אזרחי מדינת ישראל ומטילות עליהם את כל האי-נוחות, חוסר היעילות והביורוקרטיה הכרוכות בקבלת טיפול רפואי מידי המוסדות שהוסמכו לכך.

 כל זה, טוען בא-כוח המערערת, איננו מתיישב עם החוק עצמו, מכוחו הותקנו התקנות, אשר יש לפרשו כמי שלא נתכוון לשלול מנכים אזרחי ישראל זכויות המוענקות לנכים יהודיים שאינם אזרחי מדינת ישראל.

 

 לכשעצמי לא נותר לי אלא להביע צער על כך כי בא-כוח המערערת לא הסתפק בתשובתו המאלפת של השופט המלומד בבית-משפט קמא לענין זה וחזר והעלה את טיעוניו שוב ושוב לפנינו.

 

 גם אם הגדרת "נכה" בחוק נכי רדיפות הנאצים מתייחסת לאמנה שהוזכרה לעיל, עדיין אין בכך כדי להעניק לנכים זכויות מעבר לזכויות הנקבעות בחוק עצמו.

 ההלכה היא, בעקבות המשפט האנגלי, כי כללי המשפט הבינלאומי ההסכמי אינם נקלטים אוטומטית לתוך המשפט הישראלי, אלא שיש צורך בחקיקה משלימה מיוחדת ומפורשת כדי שייהפכו לחלק מן המשפט הישראלי (ראה דינשטיין, המשפט הבינלאומי והמדינה, בע' 147). וכך אומר בית-משפט זה ב-ע"א 25/55, 145/55, 148/55, [7], בע' 1829, בהתייחסו להסכם רודוס:

 

 "הסכם רודוס הוא חוזה-ברית (TREATY) בין מדינת ישראל לבין מדינה אחרת.

 כוחו ותקפו של חוזה כזה מבחינת המשפט הבינלאומי אשר יהיה, אין הוא בבחינת חוק שבתי-המשפט שלנו יזדקקו לו או יתנו לו תוקף כלשהו. הזכויות שהוא מעניק והחובות שהוא מטיל הן זכויות וחובות של המדינות אשר כרתו את ההסכם ומימושו הוא אך ורק בידיהן בדרכים המיוחדות להשגת ביצועם של חוזים בינלאומיים. חוזה כזה אינו ניתן בכלל לשיפוטם של בתי-המשפט במדינה, אלא אם ובמידה שהוא, או הזכויות והחובות הנובעות ממנו, צורפו בכור החקיקה של המדינה וקיבלו צורה של

 

 

= 778 =

 

 

 

 חוק מחייב. במקרה כזה נזקק בית-המשפט, לאמיתו של בר, לא להסכם בתור שכזה כי אם לחוק שהטביע עליו את חותמו ונפח בו רוח-חיים משפטית מבחינת החוק המוניציפלי שלנו. מזה נובע גם כי במקרה שלא יתאימו החוק וההסכם זה לזה, אף כי ברור שהחוק בא להפעיל את ההסכם ולהגשימו, יעדיפו בתי- המשפט את החוק, שהוא והוא בלבד מחייב אותם, ורק על-פיו יחתכו את הדין."

 

 היוצא מכאן הוא, כי זכויותיהם של נכים אזרחי ישראל מתחילות ומסתיימות בחוק נכי רדיפות הנאצים, ואשר-על-כן סבירות התקנות תימדד ותיבחן לפי חוק זה ותו לא.

 

 הכלל המנחה את בית-משפט זה, בבואו לקבוע את סבירותה של חקיקת- משנה שנעשתה על-ידי שר, סוכם כבר ב-ע"א 311/57, [8], בע' 1039:

 

 "... אם ימצא בית-המשפט כי חקיקת-המשנה היא כה בלתי הגיונית ובלתי נסבלת עד שאדם בר-דעת לא יעלה על דעתו ששר סביר היה מסוגל לעשותה, כי אז יצטרך לאמור שמעולם לא נתכוון המחוקק לתת כוח כזה בידי השר.

 ... אם לגבי פירושו של חוק-עזר של רשות מקומית נוהגים בתי-המשפט בהתאפקות ובנדיבות מכסימלית ולא ישללו את תקפו מחמת אי-סבירות אלא במקרה קיצוני ביותר, הרי לגבי חקיקת-משנה משרדית הנעשית על-ידי שר הנתון לבקורת ישירה של הכנסת או על-ידי מי שכפוף לשר ונתון גם הוא באמצעות השר לבקורתה של הכנסת, לא כל שכן."

 

 וכן ראה עוד ב-בג"צ 108/70, [9], בע' 445:

 

 "אמרנו לא פעם שרק במקרה נדיר יפסול בית-משפט חקיקת-משנה שנעשתה על-ידי שר כחורגת מסמכותו מטעמי אי-סבירות."

 

 הנה-כי-כן נדרשת מידה קיצונית של אי-סבירות על-מנת שבית-המשפט יפסול תקנות שהותקנו על-ידי שר. אך נראה לי כי במקרה בו עסקינן, אין כל צורך להיזקק לכלל מנחה זה. החוק לעניננו הוא ברור בתכלית ואין בו כל מקום לפרשנות מרחיקת לכת כפי שמציע זאת בא-כוח המערערת.

 

 בבוא מחוקק-המשנה לקבוע הסדר לטיפול רפואי אשר יוענק לנכים, לפי חוק נכי רדיפות הנאצים, עמדו בפניו שתי אפשרויות שונות מבחינת המדיניות: אפשרות אחת היתה להעניק טיפול רואי בעין על חשבון המדינה, כאשר הטיפול כולו נמצא בפיקוח המדינה ונעשה על-ידי מוסדות שהוסמכו לכך מטעמה; אפשרות שניה היתה להעניק לנכים החזר הוצאות עבור הטיפולים שיקבלו, תמורת הצגת האישורים המתאימים.

 

 

= 779 =

 

 

 

 אין ספק כי בחירה באפשרות השניה היתה מונעת מן המדינה לקיים פיקוח צמוד ויעיל על הענקת הטיפול הרפואי לנכים, ופותחת פתח לניצול לרעה של זכות זו על- ידי אנשים שונים, דבר שעשוי היה לעלות למדינה בסכומי כסף ניכרים.

 

 מנגד, בחירה באפשרות הראשונה מאפשרת למדינה להעניק לנכים את הטיפול הרפואי לו הם נזקקים, ויחד עם זאת לקיים פיקוח יעיל על כך ולמנוע, במידת האפשר, ניצול לרעה של זכות זו.

 

 כפי שציינתי קודם לכן, ניסוחו של סעיף 21 לחוק מעיד על כך שהמחוקק בחר להותיר בידי מחוקק-המשנה את קביעת הדרך לפיה יוענק הטיפול הרפואי לנכים, ומכל מקום בוודאי שלא שלל את האפשרות שלפיה ברגיל יוענק לנכים אלה טיפול רפואי בעין, ואילו רק במקרים יוצאים-מן-הכלל (כמפורט בתקנה 12 הנ"ל) וכל נכה לקבל החזר הוצאות מן המדינה בגין טיפול רפואי שקיבל על דעת עצמו, ובמקום שנבחר לכך על-ידו, כאשר אפשרות זו היא הנבחרת, מטעמים שבמדיניות כמתואר לעיל.

 

 ואם אמנם זוהי מדיניותו של המחוקק, וכך יש להבין את סעיף 21 הנ"ל, הרי אין כלל מקום להרהר אחר סבירותן של התקנות בהן עסקינן. אלו האחרונות, ועל כך איש אינו חולק, קובעות הסדרים מפורטים לענין הענקת הטיפול הרפואי בעין לנכים, ומבחינה זו הן אינן סותרות, לא את מטרתו של החוק, ולא את המדיניות המסתתרת מאחוריו, ואין כאן מקום לבוא ולומר כי מעולם לא נתכוון המחוקק לתת כוח כזה בידי השר.

 

 כפי שציין השופט המלומד בבית-משפט קמא, הרי אין זו הפעם הראשונה שנטענה טענת אי-סבירות בשל פגיעה בזכויות שהיו קיימות לפני חקיקת החוק, וכבר נאמר ב-בג"צ 207/60, [10], בע' 2392, באשר לחוק זה:

 

 "יוצא, שנרדף יהודי שאינו אזרח ישראל מצבו טוב מאזרח ישראל הכפוף להסכם הוויתור, שנעשה אגב סידור השילומים. אם נכונה הטענה של בא-כוח מבקשת, הרי זה ענין למחוקק לענות בו..."

 

 ואכן כאלו הם פני הדברים גם במקרה זה. נסיונו של בא-כוח המערערת להפנות את טענת אי-הסבירות כלפי התקנות נראה מלאכותי ביותר, וברור כי אם אמנם נכונה וצודקת היא הטענה בדבר ההפליה ושלילת מלוא הזכויות מנכים אזרחי ישראל, הרי היא מופנית כלפי החוק עצמו, ולא כלפי התקנות, וכפי שנאמר קודם לכן, זהו ענין למחוקק לענות בו, ולא לבית-משפט זה. ואין לי כאן אלא לחזור על אשר אמרתי כבר ב-בג"צ 120/73, [11], בע' 762:

 

 "שלטון החוק בו אנו חיים ושעליו אנו מצווים לשמור כבבת עינינו - יסודו בהפרדת הרשויות, ואם כי הלכה היא שלבית-משפט זה שמורה סמכות

 

 

= 780 =

 

 

 

 פיקוח ובקורת על חקיקת-המשנה, כאשר הכנסת מעבירה סמכויות חקיקה לרשות המבצעת כגון הממשלה או הרשויות המקומיות, ולפעמים גם מוצאים אנו חקיקת-משנה זו כבטלה, הרי אנו עושים זאת לעתים רחוקות ורק כאשר משוכנעים אנו שחקיקת-המשנה חורגת מהסמכות שהוענקה על-ידי הכנסת, או שהיא כל כך בתי-סבירה שאין להעלות על הדעת כי הכנסת התכוונה לתת לממשלה או לרשות המקומית סמכות להתקין חקיקת-משנה שכזו. אין לי אלא

 להפנות לצורך ענין זה לדבריו של לורד RUSSELL במשפט, .‎KRUSE V

 [JOHNSON, ]12 שצוטטו על-ידי השופט ברנזון ב-ע"א 311/57, [8], בע' 1037."

 

 אשר-על-כן בדין דחה השופט המלומד בבית-משפט קמא את טענתו זו של בא- כוח המערערת. כאמור, אנו דוחים את הערעור וכן את הערעור שכנגד. אין צו להוצאות.

 

 ניתן היום, ט"ו בטבת תשל"ז (5.1.1977).

 

 

 

 

מפתח עניינים:

- דיון אזרחי - ערעור - על "החלטה אחרת"

 

המבחן לקביעת מהותה של החלטה - מבחן פורמלי - האם תמה מלאכת השופט - דחיית בקשה למחיקת תביעה על-הסף - "החלטה אחרת".

 

- משפט בינלאומי פומבי - משפט בינלאומי הסכמי - קליטתו

 

כללי המשפט הבינלאומי ההסכמי - אינם נקלטים אוטומטית לתוך המשפט הישראלי - נדרשת חקיקה מפורשת - זכויות נכי רדיפות הנאצים - מתמצתות בחוק הישראלי.

 

- משפט מינהלי - חקיקת משנה - תוקפה

 

אימתי יפסול בית-המשפט תקנות שהתקין שר - תקנות נכי רדיפות הנאצים (טיפול רפואי), תשי"ט-1958 - אינן סותרות את מטרת החוק או מדיניותו.

 

- תגמולים - נכי רדיפות הנאצים - טיפול רפואי

 

תקנות נכי רדיפות הנאצים (טיפול רפואי),תשי"ט-1958 - אינן סותרות את מטרת החוק או את מדיניותו של המחוקק.

 

 תגיות: ערעור אזרחי | פסק דין או החלטה אחרת | תוקפה של חקיקת משנה | משפט בינלאומי הסכמי | נכי רדיפות הנאצים

512240149